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PPP新型公私合作融资模式  

2014-05-30 11:22:30|  分类: 经济观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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PPP新型公私合作融资模式 - fenxiangyedushu - 焚香夜读书
 
  

PPP新型公私合作融资模式

 

一、              什么是PPP

PPP是英文public-private-partnership的缩写。指公私合作模式,是指政府与市场主体为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。这种关系通常由政府部门与商业企业通过正式的合同来确定,双方在合作过程中发挥各自优势来提供公共服务,共同承担责任和分享收益。

1982PPP的概念在英国被首次提出以来,特别是上世纪90年代以后,PPP模式被世界各国和国际组织广泛应用于交通、废物处理、教育、国防、医疗、住房等公共事业和基础设施建设。经过大量实践验证,该模式被认为是能够有效解决提供公共服务时市场经营失灵政府经营低效问题的一种投资、建设与经营方式。

PPP的定义和形式在世界范围内并不统一,世界银行、联合国、欧盟、美国和加拿大的PPP国家委员会等组织都对其有各自的界定。

广义PPP是政府和企业基于某个项目而形成的合作伙伴关系,根据具体项目的特征表现为不同的形式。主要分为合同外包、特许经营和私有化三大类型。(1)合同外包指由政府投资,私人部门承包项目中的部分职能,并通过政府付费实现收益,主要包括服务外包、管理外包、DBDBMMO&MDBO[1]等类型。(2)特许经营指政府授予某一私人部分特殊经营权,并通过一定合作机制与政府部门共担风险和分享收益,主要包括TOTBOT/BLT/BOOTPFI/PF2等类型。(3)私有化指将PPP项目部分或全部所有权归私人所有,通过用户付费实现收益,政府只负责对其进行监督,包括了PUOBOO、股权转让等类型。

狭义的PPP更加强调公私部门的全过程合作,建立更为完善的激励约束机制。PPP新型公私合作融资模式 - fenxiangyedushu - 焚香夜读书

二、              关于PPP理论的设计

(一)  PPP的三个要素

一是私营部门和公共部门共同参与。二是主要用于为提供公共产品和服务而开展的基础设施建设。三是私营部门承担重大风险和管理责任。

(二)PPP的构建。

从制度层面上看,良好的ppp项目要具备5个构架体系:一是健全的法律体系;二是有效的管理体系;三是完善的项目评估体系;四是合理的风险分担机制;五是动态的利益调整机制。具体构架为:

1构建制度框架(先决条件)。一是法律法规。包括专项法律、附属立法等形式,主要规范ppp各参与方的权利义务。二是政策文件。主要包括规程和规章,规定ppp项目的目标、范围和实施原则。三是指导性文件。包括手册、指南等,对ppp项目的操作进行具体指导。

2设置管理机构。设置国家层面的管理机构,协调各部门改革和创新机制,对ppp项目实施全过程管理。成立的专门管理机构,一般隶属于财政、规划等政府部门。

3明确财政约束。一是总体风险控制。主要对ppp合作中政府的承诺成本进行可行性评估,通过相关指标来控制财政风险。二是讲财政承诺纳入预算管理,如建立偿债专门基金,管理财政承诺带来的或有财政风险。三是加强信息披露。对包括ppp在内的或有负债进行定期统计,并公布相关数据。

4全面实施监管。一是规范合同管理。对合同期间可能出现的各种不利情况,包括项目延期、服务变更、法律变化、所有权转移、通货膨胀、项目终止等做出规定,并提出处理预案,明确参与方的职责。二是严格准入条件。对参与ppp项目的企业提出严格的要求。三是加强运营监管。明确监管部门职责和监管流程,通过市场化条款,推动ppp运营商主动提高项目运营和公共服务效率。

5支持项目融资。ppp项目融资比例高,一般70%-90%,融资期限比较长,最长可达50年,仅靠企业自身信用很难完成,需要政府给予支持。一是直接提供融资。政府通过贷款或前期补贴的方式,直接向ppp项目提供融资。二是为项目商业贷款提供部分贷款。三是通过政策性金融机构为ppp项目提供融资。四是持续提供项目资金。

(三)PPP项目的实施。

在操作层面,ppp项目的实施主要取决于利益分配、风险分担、监督管理、项目融资等核心环节。具体为:

1利益分配环节的关键是定好价利益分配的实质是定价,要让私人部门的利润保持在合理区间。政府一般根据项目的建造成本、运营维护费用、预期收益等因素,到算出价格上限,并结合成本、用量、价格等指标设置价格调整条件,避免私人部门利润超出合理空间。

2风险分担环节关键是分好责风险分担的最优原则是,谁对那种风险最有控制力,谁就承担相应的风险。一般而言,私人部门擅长控制建造、运营、技术风险,政府主要分担整治、法律、政策风险。

3监督管理环节的关键是履好职ppp模式的最大特点,在于私营部门取代政府成为项目的经营者,政府则转换为监督者

4项目融资环节关键是把好度一般情况下,政府给予融资支持需要量力而行,既不能提供超出自身承受能力的担保,也不能对金融机构的经营决策进行行政干预。

(四)政府采用PPP模式应满足的条件。

一是社会公众等受益主体欢迎私人部门的加入;二是潜在私人资本之间存在竞争。引入公私合营的一个目的是引入市场化竞争机制,提高投资效率,因此如果该领域不存在竞争,则其和政府直接投资的效率不存在差异;三是对私人部门的加入不存在法规管制,也即PPP特许公司的民事行为不存在法律障碍;四是基础设施服务的产出可以被度量和定价,落实物有所值原则;五是能通过与私人部门的合作,带动民间投资,促进经济发展。PPP新型公私合作融资模式 - fenxiangyedushu - 焚香夜读书

三、上级推广PPP模式的精神

1上级精神。

1)中央的决策。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。十八届三中全会提出的特许经营政府购买服务推进公共资源配置市场化等多项改革,为我国ppp模式的应用和推广进一步打开了空间。

2)财政部落实十八届三中精神的体制机制改革创新。去年年底召开的全国财政工作会议上,楼继伟部长专门要求套开政府和社会资本合作(ppp)专题会议,从体制创新的角度,对发展ppp模式做出了全面、系统的工作部署。目前,财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广ppp模式。

2PPP优点

ppp模式通过将政府的一部分支出责任以特许经营权方式转移给市场主体,能推动公共产品和服务的市场化配置,能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起,有助于理清政府与市场边界,减轻政府债务负担,防范化解财政风险,是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式。

3、    在新形势下为什么要大力推广运用PPP模式。

第一,推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现,难以持续,亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。第二,推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。PPP模式有助于厘清政府与市场边界,提升政府的法制意识、契约意识和市场意识,更好地履行公共职能,全面提升公共服务水平。第三,推广运用PPP模式是建立现代财政制度的内在要求。PPP模式强调市场机制的作用,强调政府与社会资本各尽所能,强调社会资本的深度参与,能够有效减轻政府债务压力,平滑年度间财政支出,一次承诺、分期兑现、定期调整的预算管理方式,与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

4如何积极稳妥做好PPP模式推广运用工作。

一要坚持理论与实践相结合原则,大力推动制度创新。要遵循顶层设计和摸石头过河相结合的原则,广泛借鉴、比较研判、指导实践,不断在实践中总结经验教训,逐步形成有利于PPP模式发展的长期制度性安排,建设有利于PPP市场规范、透明、健康发展的制度环境。

二要坚持权责对等原则,处理好政府与市场的关系。严格界定政府和市场的边界,该由政府管的,要切实管住管好,该由企业做的,要放手交给企业。政府要做好PPP整体规划,要切实履行监督管理职责。政府和社会资本要在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系,PPP项目必须进行公开招投标。

三要坚持科学决策原则,确保项目物有所值。在PPP项目的选择上,要进行充分的项目评估,对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析,重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素,提高项目决策的科学性和合理性。

四要坚持激励相容原则,激发社会资本活力和效率。一方面,要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制,对社会资本产生足够的吸引力,形成长期稳定的投资回报预期。另一方面,要建立严格的绩效评价机制,对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价,确保项目建设运营达到预期效果。

五要坚持公共利益最大化原则,有效平衡经济与社会效益。在进行项目设计时,要确保通过PPP模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差的项目,可以考虑适度给予财政补贴。要有效行使监督管理权,对社会资本的行为进行有效制约,切实维护好公众利益.


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四、PPP模式的成功实践

(一)英国的ppp模式。

PFIPF2是英国最常用的ppp模式。PFI的主要特点是私人部门参与到项目的整个续存期,项目目标由政府提出,由私人部门设计、建设、融资、运营和维护,政府不提供建设费用,建成交付使用后,继续由私人部门进行日常运营和维护,政府按年支付使用费。英国的医疗、教育和交通运输领域的ppp项目主要采取PFI模式。在PFI项目中,私人部门会组建一家特殊的公司SPV,负责项目招投标及项目整个续存起内的管理及维护服务。为筹措建设资金,SPV一般会引入第三方财务投资者并通过债券、贷款等方式筹资。项目的建设方和管理方可以直接参与建设和管理,也可以转包、分包的形式委托他方完成,进一步分散风险。针对PFI的不足之处,英国在2012年推出了PF2,旨在加强政府在PPP中的合作与监督,维护公共部门权益。PF2模式的优势:一是政府部门作为SPV公司的少数股权投资者参与项目实施的重大决策;二是政府部门通过短期合同将部分运营服务排除在特许经营合同之外,增强服务的灵活性;三是私人部门要通过政府部门披露项目预计汇报率、实际回报率等财务信息。

2008年国际金融危机爆发后,英国的政府和社会资本合作模式(PPP)受到较大冲击,提供贷款的机构大幅减少,项目融资非常困难。20093月,英国财政部设立基础设施融资中心,作为PPP市场融资的一种补充渠道。当PPP项目面临市场融资困难时,基础设施融资中心可以提供临时、可退出的贷款,并可与商业银行、欧洲投资银行等联合放贷。基础设施融资中心向具有以下困难的PPP项目贷款:一是不能获得足够市场资金及时完成融资的项目,二是投资者提出的融资条件很苛刻的项目,三是项目找不到投资者面临延迟风险的项目。基础设施融资中心有独立的尽职调查程序,并内设信贷审批委员会,成员包括财政部官员和独立的金融专业人士,以确保资金安全。基础设施融资中心贷款也与政府其他债务一样,纳入政府资产负债表。英国财政部强调,基础设施融资中心按商业原则运作,当金融市场恢复时,则将未到期的基础设施融资中心贷款出售。

(二)新加坡发电行业的ppp模式。

新加坡通过市场公开竞标方式将政府投资结构淡马锡控制的三大国有发电商分别出售给中国、马来西亚和日本三个不同国家的电力运营商。政府将发电资产权转移给发电商之后,政府仍然在较长时期分担发电业务的约半数销售风险,具体为政府与主要发电商签订长期购电合同(实践中称固定合同),固定合同核心条款是政府运营的电力批发商按照成本加合理利润的约定价格(即政府定价)购买发电商约一半电力产品并包销给终端电力用户,剩余电力产品由发电商有偿使用政府统一运营的电力输配网络按照市场价格向终端电力用户出售。新家坡政府在解决电力供应这一公共产品的基本思路是综合利用市场机制和政府干预:一方面,在政府的推动下建立竞价上网的电力市场,发挥市场机制作用,增加市场竞争,以提高发电商运营效率;另一方面,又对主要发电商设定固定合同进行数量和价格管制,以减少发电商操纵市场的可能性。

(三)加拿大保障房ppp模式。

1廉租住宅模式。政府不参与项目的设计、建设和运营管理,项目的成功取决于强有力的社区合作关系和每一个合作者为其提供服务的责任。项目的主要私营部门合作者是三个非营利组织:一是住房建设基金会(慈善机构),负责项目的设计、筹资和有效、低成本建设。二是房屋水平线协会(房产管理机构),负责建筑的资产购置和管理。三是无家可归基金会,以独特的中间人身份筹集慈善捐助资金。该项目主要满足精神、残障人士和低收入人群的住房需要,租金标准为入驻人员家庭收入的30%以下,项目租金足够维持日常运营开支。

2旧房改造拥有权模式。项目的主要操作流程是,购买需要改造的旧房,修复之后出售给需要首次置业的中低收入者。住房机会合作组织是项目的合作者,由商界、政府部门、当地社区等各方面的代表组成的非营利联营组织。项目资金来源:私人部门资金约占65%;政府公共部门资金约占35%,用于弥补修复成本与出售价格之间的差价。

(四)北京地铁4号线ppp模式

北京地铁4号线是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目,也是国内第一个运用ppp模式、引入市场部门运作的地铁项目。

1项目概算。工程投资建设总体规划分AB两个相对独立的部分:A部分主要是土建工程,约占项目总投资的70%,主要由已成立的4号线公司负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,约占项目总投资的30%,由市场化组建的特许经营公司负责投资建设、运营和管理,实施特许经营。

2项目运作。在北京地铁4号线项目竣工验收后,特许经营公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》,取得A部分资产的使用权。特许经营公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括AB部分)的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营,并通过地铁票款收入回收投资。按照协议约定,特许经营期为运营开始后的30年。特许经营期结束后,特许经营公司将B部分项目设施完好、无偿地交给政府,将A部分项目设施归还给4号线公司。

3项目股权结构。特许经营公司是北京京港地铁有限公司,该公司由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按照2:49:49的出资比例组建。京投公司作为业主单位和项目的实际操作人,负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。按照《外商投资产业指导目录》的规定,特许经营公司应是中方控制企业,港铁持股比例不得超过50%。这种不设绝对控股方的做法,能够打破垄断,发挥各方优势调动股东积极性。

4项目风险分担。1)完工风险。按照特许经营协议设置时间节点,关键工期由地铁4号线公司和特许经营公司负责。(2)客流风险。如果连续三年的当年实际客流量比国际专门预测机构预测的客流量低20%,特许经营公司可向政府申请补贴;如果无法在两年内就补贴额度达成一致,特许经营公司有权提出终止协议。(3)票价风险。根据实际票务收入和实际客流量计算平均人次票价,如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价,政府就其差额给予特许经营公司补偿;如超过实际平均人次票价高于特许经营协议规定的测算票价,特许经营公司需将其差额的70%返还给政府。

(五)中国清洁基金的ppp模式

。中国清洁发展机制基金是由国务院批准设立的按照社会性基金模式管理的政策性基金,以公共资金为杠杆,动员和撬动私营部门资金参与节能减排、应对气候变化和发展低碳产业,起到了连接政府与市场、财政与金融、国际与国内桥梁作用。20131120日,在联合国华沙气候大会上,中国清洁发展机制基金从全球215个案例申请中脱颖而出,荣获灯塔奖,做法在全球复制、推广和借鉴。

2006年开始,财政部和世界银行集团下的国际金融公司(IFC)合作,在我国开展了中国节能减排融资项目CHUEE)。随后,清洁发基金把这个模式推广到了地方省市。案例如下:

1CHUEE江苏项目。此项目由清洁基金会同财政部国际司、江苏省财政厅与IFC合作,共同为江苏银行开展节能减排贷款提供损失风险分担,以此帮助江苏银行扩大节能减排贷款规模,支持国内民营企业在江苏省开展的能效、可再生能源及相关装备制造业项目。2013104000万元节能减排能效贷款从江苏银行汇入江苏正辉太阳能电力有限公司,支持其电站建设。2013年底,在CHUEE江苏项目下,江苏银行已经发放贷款12笔,共计3.5亿元,涉及传统行业节能、光伏电站、风能设备制造、合同能源管理等领域,还有3.5亿元待发放。

3河南省兰考县瑞华环保电力公司秸秆发电项目。由清洁基金贷款5000万元,占到整个项目资金的四分之一,比国家的基准贷款利率优惠15%。这个项目涵盖了可再生能源、循环经济、绿色环保、惠及百姓等等一系列元素的生产模式,非常现代。

3推动山西开展节能减排和低碳发展。201279山西省人民政府与中国清洁发展机制基金签订战略合作协议。清洁基金作为推动清洁发展的种子基金,以7.46亿基金贷款带动了山西企业及社会资金25.43亿元,政府贴息资金900万元;立足山西传统产业(煤炭、焦炭、冶金、化工等)能耗水平高、技术含量低、产品链条短的实际,利用清洁基金贷款支持传统工业发展循环经济、产业技术升级、工业废能废弃物再利用,形成了煤---电、煤---电、焦化-生物化工-医药化工-航天化工等循化产业链,促进了产业转型升级和产品更新换代。

(六)PPP模式在医疗保障领域的实践。

国外包括医疗保障在内的许多领域已经采用了PPP模式来提升运行效率。

1美国。美国社会医疗保障于70年代初期开始兴起引入市场机制参与管理式医疗工作。以面向穷人并由政府进行补助的Medicaid计划为例,政府在包括保险公司在内的符合条件的管理式医疗保健组织中公开招标,从政府对医疗供应方进行直接行政干预的双方关系转变为政府-管理保健组织-医疗服务供方的三方关系,政府通过与保健组织签订合同并监督条款履行,保健组织承担起原先由政府开展的医疗服务费用支付职责,政府需支付费用通常按人头等方式固定,管理保健组织通过对实际医疗行为管理实现自负盈亏。医疗服务消费者具有选择权,可以根据享受的服务质量和态度,决定是否留在某一个医疗管理保健组织中。

2德国。德国的社会医疗保险早期由疾病基金组织垄断经办。为控制医疗机构费用的快速增长,其在1993年出台了《卫生保健改革法案》,打破了医疗保险机构的垄断。民众可以自由选择参保任何一家保险机构,并且可以在一定期限内(18个月)更换保险机构。

3瑞士。瑞士确立了法定强制的基本医疗保险制度,具体业务由所有愿意遵守社会保险规章并在联邦社会保险办公室登记过的保险公司经办。国家统一规定了各类医疗保险合同的待遇及保费水平。为减轻低收入家庭保费负担,在2010年又引入了联邦和各州共同分担的公共补贴政策。参保人员可以自由选择保险公司。

4国内经办情况。一是服务外包形式。典型代表有江阴模式新乡模式晋江模式等。采用政府主导、征、管、监分离、多元主体互相监督方式建立更有效的激励制约机制,采用商业机构灵活用人机制节约经办费用,采用专业化管理方式提升费用控制水平,采用便捷、精细、高质和创新性的服务提升群众满意度。二是特许经营形式。典型代表有湛江模式太仓模式等。由社会保障机构等政府经办机构作为投保人,为当地参保人员向商业保险公司投保,由商业保险公司按照约定责任向参保人支付医疗费用。政府部门负责筹资和监督,商业保险承担大额医疗报销、费用审核、医疗行为监督等职责,与政府共同承担医疗基金的盈亏风险。

就国内外成功实施的PPP模式来看,主要经验有:政府的积极推动是PPP快速发展的动力;成立专门机构监管PPP项目是提高PPP实施效率、监控PPP项目风险的重要举措;完善PPP相关法律制度是提高PPP项目透明度及效率的制度保障;最后物有所值原则是实现共赢的标准,也是确保PPP长期发展的要求。

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