注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

焚香夜读书

把酒时看剑,焚香夜读书

 
 
 

日志

 
 

中国清理税收优惠乱象  

2014-04-30 10:52:51|  分类: 经济观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

中国清理税收优惠乱象

 

《凤凰周刊》20149期 熊剑锋 2014-03-25 17:20:47  

 

[内容摘要]2014年两会新闻发布会上,财政部部长楼继伟表示将清理区域税收优惠政策,原因是这些优惠政策有违税收法定原则,破坏了市场公平。

201436,财政部长楼继伟在两会新闻发布会上表示,年内将着手清理区域性税收优惠政策。

 

今年两会上,财政部提交全国人大审议的预算报告显示,2014年将全面清理规范财税优惠政策。其间的新闻发布会上,财政部部长楼继伟也表示将清理区域税收优惠政策,原因是这些优惠政策有违税收法定原则,破坏了市场公平。

 

中国经济持续多年高速增长,动力之一来自于地方政府间的激烈竞争,而税收优惠则是地方竞争的重要手段。中央强力清理税收优惠政策,各地政府行之有效的这一竞争手段有可能被剥夺,业内人士认为,这或将成为中国税收政策和央地税权关系的拐点。

 

税收优惠泛滥

 

中国目前的税收优惠政策包括区域性政策、行业性政策、企业规模性政策、所有制性政策四大类。此次清理,涉及的主要是区域性税收优惠政策。

 

过去30多年,中国曾经在国家层面出台多个区域性税收优惠政策,包括早先的四个经济特区、上海浦东新区,后来还针对西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起以及民族自治地区,陆续出台了多个区域性的税收优惠政策。

 

在这个过程中,地方政府往往通过设立各种附带优惠条件的开发区和高新区吸引企业投资入驻,或以税收返还、税收支出等方式对企业进行补贴,有的甚至为企业单列优惠政策,通过“一事一议”或“一企一策”,给予特别待遇。

 

为推动地方经济发展,中央政府默认了这些由地方自行制定的税收政策。1994年分税制改革后,中央虽然收回了地方政府的税收减免权,但仍给地方留下较大的自由裁量空间。地方政府在许多税收实际事务上自作主张,从而拥有事实上极大的课税权,甚至可以自行决定和调整实际税基、实际税率。

 

在改革开放的初始阶段,这些税收优惠政策的确有助于企业提高竞争优势,促进区域经济发展,但2000年以后,特别是近年国家层面陆续批复了几十个区域发展战略后,这种优惠举措不可避免地出现了泛化趋势。据统计,目前已经确立的区域性税收优惠多达30余项,还有一些正在申请待批,优惠内容五花八门,过多、过滥,失去了其本来意义。

 

一些区域性税收优惠政策本来具有时效性,在一定期限后应予以终止,但地方政府为确保其竞争优势,某项优惠政策一旦获批,往往倾向于无限期延伸,以各种方式继续延期执行。而一些尚未争取到该项优惠政策的区域,地方政府和财税部门或者以“比照”方式变通执行,或者以财政返还方式进行补贴,使得财税政策执行过程中乱象横生,这也是促使中央政府下决心清理各地税收优惠的因素之一。

 

税权集中,财政增收

 

对于此次清理区域税收优惠,外界认为决策层的意图包括三个层面:一是实现市场的公平竞争,让市场在资源配置中起决定性作用;二是践行税收法定原则,收回被地方分散的税权;三是增加财政收入。

 

楼继伟在两会新闻发布会上表示,三中全会决定市场在资源配置中要起决定性作用,要公平竞争,统一市场,如果各地都搞税收优惠,有违上述公平原则。

 

十八届三中全会的文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定,清理规范税收优惠政策。”该提法显示出此次清理税收优惠政策的另外一个目的,收回地方税权,实现税收法定。

 

中国遵循的是统一税制原则,税法制定权集中在全国人大和中央政府,从理论上来说地方政府并没有制定税收优惠的权力。此前中央政府默认地方招商引资中的各项税收优惠,只是一种变通办法,近些年一些地方政府跳出中央和上一级政府规范性文件的约束,频频出台有违国家法律和政策规定的税收优惠政策,导致执行中税制混乱,名义税率和实际税率严重脱钩,无序性的税收竞争越来越激烈。

 

除了地方政府的税权分散和泛滥之外,中央政府间的税权分布也很紊乱。现在施行的税收优惠政策是在不同的历史阶段、按照不同的目标逐步形成的,相互之间明显缺乏协调和配合,有些甚至相互重叠和冲突。在政策制定主体上,全国人大、国务院、财政部、国家税务总局、各省级政府等都制定了数量庞大的政策文件,政出多门,造成适用困难。

 

区域税收优惠政策的泛滥还导致税基被侵蚀,大量财政收入流失。财政部科研所所长贾康曾撰文透露,财税管理的变通成为一时风尚,过多过滥的税收优惠政策导致大大小小的“税收洼地”,侵蚀税基。据初步统计,2010年和2011年全国因各项税收优惠而减少财政收入1.63万亿元和1.51万亿元,其中区域性税收优惠是重要原因。

 

随着中国经济增速的逐步下行,近年来,中国财政收入的增速也从此前的平均30%下降到10%左右。财政部的统计数据显示,2013年,全国财政收入增速仅为10.1%,当年出现财政赤字1.2万亿元,而据财政部提交全国人大审议的2014预算报告,2014年财政部安排1.3万亿元的财政赤字。增税成为2014年税制改革的主旋律,清理各地的税收优惠成为其中一项重要内容。

 

严防旧病复发

 

中国的区域税收优惠政策庞杂繁复,既有中央部委层面出台的,也有地方各级政府出台的,这些优惠政策清理哪些,保留哪些,将成为下一步中国政府需要考虑的问题。

 

在向全国人大提交审议的预算报告中,财政部提出的清理范围包括:各级政府出台的对各类区域的税收优惠、收入全留或增量返还政策;对企业的税费减免、先征后返和财政补贴,低价出让转让土地和国有资产政策;对个人的税费减免、先征后返和财政补贴等政策。财政部提出,税收优惠政策将统一由专门的税收法律法规规定,各类发展规划不得另行规定财税优惠政策。

 

楼继伟表示,清理税收优惠政策有两方面,一是经过国务院批准的区域性优惠政策,有时限的,到时限要解决,没有时限的就规定时限,没有经过批准的一定要取消;二是按照中央统一规定,地方自行清理自己出台的优惠政策。

 

北京大学法学院教授刘剑文认为,税收法定原则应该成为清理税收优惠政策的指导原则。在清理税收优惠政策时应当严格审查政策的合法性,重点考查其效力层级、授权权限等,保证其程序上的形式合法和内容上的实质合法。

 

目前税收优惠政策在合法程度上良莠不齐。根据制定主体的不同,刘剑文将税收优惠政策分为三个效力层级:由全国人大立法或者国务院制定的法律层面的税收优惠、部委层面发布的规范性文件以及地方政府颁布的规范性文件。这三者当中,法律层面的优惠政策量少而质优,效力层级最高;部委层面的良莠不齐;地方层面的效力层级最低,但数量最多、存在的问题也最多。

 

刘剑文建议,对内容上严重违反税收法定原则或者与上位规范相抵触的政策,可以考虑终止;对执行到期的优惠政策应当彻底终止不再延续;对未到期限的政策应明确政策终止的过渡期;对带有试点性质且具有推广价值的优惠政策,可以在时机成熟时转化为普惠制,在全国范围内实施。

 

在清理现存政策之后,为防止旧病复发,应当明确优惠政策的制定权限归属全国人大,并规定授权程序,严格控制各部委和地方政府越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税。地方政府具体实施细则的制定程序,也应当符合法律规定,并经过合法性审查和备案。

 

现在,各级政府通过行政手段干预经济的空间越来越小,必然诉诸财税和金融等手段实现间接调控,因此合宜、适度的区域性税收优惠政策在客观上仍然有其存在的合理性和必要性。贾康认为,今后出台新的区域优惠政策必须考虑到在全国复制的可能性,如最新的上海自贸区,其优惠政策试验的核心是考虑到将来能否推广到全国,而不是又打造一个“政策洼地”。

 

  评论这张
 
阅读(34)| 评论(0)
推荐 转载

历史上的今天

在LOFTER的更多文章

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017