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【转载】【时政】破解预算公开  

2014-04-20 08:02:03|  分类: 经济观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文转载自凤凰周刊《【时政】破解预算公开》



图:2014年2月10日,四川省华蓥市,九届人大四次会议上,人大代表在阅读各预算单位2014年预算草案。

导读:只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,并配合舆论和社会监督,才能主导预算公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

全国两会后,财政部发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》,要求扩大地方部门预决算公开范围,除涉密部门外,地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。

随后,各地方政府纷纷晒起了2014年预算账本。其中,北京八宝山街道办事处等部门的账本引起了社会广泛关注。

八宝山街道办事处2014年预算情况说明称,该单位共有97人在职,工资福利支出为2078.2万元。经测算,人均工资福利支出达到了21.42万元。这是北京区县级政府首次公开人均工资福利情况。

八宝山街道所在的石景山区政府回应称,2078万元的工资福利支出中,不仅包括了97名在编人员,还包括了216名社工和协管员的工资福利。2014年该单位的人均工资福利实际应为6.64万元。

有学者认为,造成“误读”的原因和责任,是预算报告编制本身没有做到全面规范。在部门预算公开的过程中,对于政府聘用的所有人员数量和涉及的工资福利数额,都应如实公布。

通过对地方政府预算的监督,公众不仅得知了基层公务人员的收入状况,还能了解当地的人事编制情况,是一条公众对政府监督的重要途径。

但中央层级的预算情况远不如地方政府公开透明。刚刚结束的全国人大会议中,人大代表对预算案的审查仍然处在“走过场”的阶段,《宪法》赋予人大审查政府预算的权利迟迟未能做实。

对此,学界再次对预算公开的相关制度建设提出呼唤,希望通过预算公开,落实全国人大对政府预算的监督权。

何为预算公开

目前,大陆中央层级的预算分四个部分:公共财政预算、政府基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算。预算案则包括三本:收入分类科目、支出功能分类科目、支出经济分类科目。也就是说,中国政府有三本账:收入有一本,支出有两本。

在这三本账里,每本账的财政支出预算科目由粗到细,分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。其中,收入的账本分6类、54款、345项、总共有500个目。而第二本账只有类、款、项,分别是25类、203款和1113项,并没有细化到目。第三本账只细化到12类和107款,“项”和“目”全都没有。

可见,从第一本账到第三本账,编制的越来越粗。越粗的账本就越看不出钱去了哪里,人大和媒体监督起来就越难。

相比中央政府预算的“粗枝大叶”,全国各地方政府的预算编制已经有了长足的进步,如:北京市卫生局的预算中,已把项目细致到“全市家庭灭蟑的专项预算”这样的条目。2014年,北京市花在家庭统一灭蟑项目的预算将高达3310万元。

相比于地方预算的“事无巨细”,全国人大对中央预算的审查权限还停留在走过场的阶段。为了落实人大对政府预算的监督权,学界提出了以“预算公开”为抓手的路径探索。

两会期间,在北京大学举办的推动预算公开财税法论坛上,中国人民大学法学院教授朱大旗介绍:“所谓预算公开,就是指政府要在预算的依据、内容、执行、调整和决算的五个流程全部以相应的形式向社会公开”。

而这也是学界和一些人大代表所追求的我国预算公开的“最高形式”。然而与“冷清的审议”和“走过场式的表决”的现状相比,显然离预想中的预算公开,还差的很远。

朱大旗说:“预算不仅仅是一个静态的文件或者报告,实际上应该是一个动态的过程。预算从编制到执行再到决算的过程都应该全部公开,人大代表对预算的审议应该是开放的。”

实际上,大多国家在议会辩论预算案时,都对公众开放。当然,对于涉及机密预算的开放程度,不同国家根据国情有着不同的做法,但整体而言,政府预算从编制到决算的整个流程并不对公众隐瞒。

“政府预算公开的依据非常简单”,朱大旗表示,“政府本身不产生钱,钱是人民让渡出来的。这个钱怎么花,花的效果是不是最大化,老百姓是有权过问的。所以预算向老百姓和老百姓的代表,也就是人大代表公开,是非常合乎逻辑的事情”。

但就是这么合乎逻辑的事情,在中国30多年的改革中,制度建设却始终没有跟上。

在计划经济时代,市场经济的缺乏和政府权力的过于庞大,使得人大对预算的审查仅仅停留在程序审议的阶段。1994年财税体制改革后,《预算法》也没有将人大对政府的制衡,作出详细规定。人


【时政】破解预算公开 - 凤凰周刊 - 凤凰周刊

。”

谈到预算公开的意义,北京大学财经法研究中心主任刘剑文滔滔不绝地讲道。

但考虑预算公开的实现路径时,刘剑文还是充分考虑到了现实的困难。

刘剑文认为,目前中国改革面临着三大阻力:利益集团、制度惯性和旧思维,预算改革同样面临这三大阻力。“预算公开是国家治理中各种关系的调和,是改革切入的突破口。通过预算公开可以理顺立法和行政的关系,让人大对行政有制衡”。

此外,刘剑文还认为,预算公开还能够解决中央和地方的关系,“每年四万多亿的财政转移支付,连制度都没有,财政部说了算。通过预算公开,就能知道资金分配是不是合理,也能解决‘跑部钱进’的问题。”

而在回答本刊记者关于如何落实预算公开的路径时,刘剑文答道,还是要靠顶层设计。

目前,大陆各地不少省市都有人大预算监督的创举,财政部也都要求各级财政部门未来加强预算绩效管理制度建设,要求各级政府加强与全国人大预算工作委员会的沟通。但刘剑文认为,要将预算公开真正推向实处,还是得中央提出明确的做法。

“中央现在在制度上打击腐败,就是从财政制度开始的,因为财政制度成本最小,效果最明显,社会认同度最大。以前我国腐败频发,和财政制度不完善有很大的关系”,刘剑文表示,“现在有人主张官员财产公示,我们觉得这样会遇到很大的困难,从策略上讲,预算公开可以在官员财产公示之前进行,这样相对冲突和阻力都较小,可行性更高,遏制腐败也更容易。”

除此之外,相关的法律配套建设也在进行。今年年内,《预算法修改(草案)》要进行三审。虽然并不意味着新的《预算法》今年年内就会通过,但至少能够看出中央治国观念的变化——《预算法》不再是政府管理经济的工具,而是用来对政府进行监督的法律。

现行《预算法》中,对公职人员违反法律时的惩戒、追责方面的规定缺乏操作性,即便违法现象发生,也很难对当事人进行追责。对此,刘剑文在《预算法》修法时就曾建议,要建立针对预算违法现象的追责力度,并且增加相关经济赔偿、政治责任和刑事责任的问责力度。

目前,大陆《公务员法》中已经规定了引咎辞职或者责令辞职的制度,新《预算法》中是否有《公务员法》中同样的规定,也值得关注。

此外,刘剑文还认为,推动预算公开和培养社会力量息息相关。“推动公众参与,培养社会组织的健康发展,对预算知识的普及还有相当多的工作要做。至少,在推动预算公开的过程中,要有预算知识的读本出版,要让更多的人能够看得懂政府的预算报告。”

本文刊载于《凤凰周刊》

作者:马军
图:2014年2月10日,四川省华蓥市,九届人大四次会议上,人大代表在阅读各预算单位2014年预算草案。



导读:只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,并配合舆论和社会监督,才能主导预算公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。


大很难对政府预算依法进行有效的审议和监督。

这种状况一直持续到现在。时至今日,推动预算公开也并非易事。新的《预算法》出台之前,大陆对政府预算行为的主导权依然握在行政机构手中。

最近几年,社会公众颇为瞩目的中央机关公布“三公”经费的举动,还是在国务院的要求下进行的。最近财政部《关于深入推动地方预决算公开工作的通知》中关于“地方所有使用财政拨款部门均应公开预决算”也是由财政部进行主导的,并非法律的规定。

“通过行政法规对政府预算进行规范,公布出来的信息极其有限,也很难让民众获得全貌”,朱大旗认为,“理论上讲,只要是国家机关就是使用国家财政的,使用国家财政的就应该公开。但是我国的现状是,国务院的条例约束不了司法机关,更约束不了党务部门。要约束行政部门、司法机关和党务部门一并公开预算,只有《宪法》和法律才能确定”。

虽然十八届三中全会明确提出,要建立全面规范、透明的预算制度。但在法律缺位的情况下,用行政法规对预算公开进行规定,既不符合财税方面的相关法律,也不符合《宪法》,更不符合国际上的一些惯例。

政府自己用行政法规管理预算,其实就是剥夺了人大对财政事项的发言权。政府部门,确切地说财政部门既是财政信息的垄断者,又是财政信息的最大责任人。在这种架构下,对破坏财政制度的责任人进行追责,难度可想而知。

尤其是在中国目前这种大政府的治理背景下,各部委权力犬牙交错。单凭行政法规很难对预算进行完善的监督。对于各个部门保密层级不同的预算,只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,配合舆论和社会监督,才能主导预算信息公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

朱大旗认为,未来在做到这些之后,政府还应根据预决算内容上缴相应收支的完整依据和收据,在立法机构和独立的审计机构的参与和控制下,推动更高层次的预算公开。

人大的角色

中国《宪法》第62条明确规定:全国人民代表大会行使“审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”的职权。预算审查和监督制度是人大制度重要的组成部分。

为何预算审查的任务要由人大来完成,北京大学法学院教授王磊给出了自己的看法:“预算的本质就是法律,只不过是有效期为一年的法律,所以必须由人大来监督,并且像制定法律一样公开”。

在审查和批准的流程上,王磊也将预算和法律进行了比较。“理想状况下,预算应该由国务院提前一个月交由全国人大的专门委员会进行审查,再由全国人大在会期内进行表决。这个过程不仅要公开,代表们还要参与其中,对预算案提出修改的意见。”

王磊进一步表示,“预算案通过之后,就有了法律效力,其执行过程中人大还要持续监督钱到底去哪儿了。预算公开说到底,就是要起到这个作用”。

中央民族大学法学院教授熊文钊认为,财政预算的权力归人大,是宪政的基础,也是人民当家作主、党领导和依法治国的重要体现。“人大要是做不到税收法定和预算审查,那就等于人民没有‘钱袋子’。没有‘钱袋子’,怎么能当家作主呢?”

除了逐步做实《宪法》赋予的人大对政府预算的审批权之外,人大还应通过立法对政府预算进行监督。但这条道路依然磕磕绊绊。

1994年,伴随着财税体制改革,《预算法》也于同年出台。作为人大行使预算权的重要依据。《预算法》的修改与完善也关系到了人大是否能够最终做实监督政府预算的权力。

从2004年起,《预算法》的修法就被全国人大提到了议事日程。但直到2011年12月,全国人大常委会才开始对《预算法修正案(草案)》进行了初次的审议。其中1997年形成的修改稿力度最大,但遭到多方反对。在2010年形成的修改稿中,不少学者痛心地看到,对《预算法》地修改很是保守。

在2012年的草案二审中,确定了“需要增加预算总支出的”预算须报请人大批准。但这仅意味着人大批准的预算只在收支总额上有意义。这不仅让政府有了“拆东墙补西墙”式的挪用不同支出类别的空间,也让人大代表难以对政府预算案的具体款项进行质疑和修改。

公开何以成为可能

“虽然预算仅仅是一个表格和数字,但是其背后代表着权利和义务。预算是现代国家财政体系的核心,搞好预算公开,就是要对政府的财政行为进行民主化和法制化的监督。国家最佳的理财方式,就是看好、看紧政府的‘钱袋子’。国家财政既关系到横向维度的立法机关和行政机关的关系,又关系到纵向维度的中央和地方之间的关系。既关系到宏观维度的国家治理的长治久安,也涉及到微观程度的百姓的生活


全国两会后,财政部发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》,要求扩大地方部门预决算公开范围,除涉密部门外,地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。



随后,各地方政府纷纷晒起了2014年预算账本。其中,北京八宝山街道办事处等部门的账本引起了社会广泛关注。


大很难对政府预算依法进行有效的审议和监督。

这种状况一直持续到现在。时至今日,推动预算公开也并非易事。新的《预算法》出台之前,大陆对政府预算行为的主导权依然握在行政机构手中。

最近几年,社会公众颇为瞩目的中央机关公布“三公”经费的举动,还是在国务院的要求下进行的。最近财政部《关于深入推动地方预决算公开工作的通知》中关于“地方所有使用财政拨款部门均应公开预决算”也是由财政部进行主导的,并非法律的规定。

“通过行政法规对政府预算进行规范,公布出来的信息极其有限,也很难让民众获得全貌”,朱大旗认为,“理论上讲,只要是国家机关就是使用国家财政的,使用国家财政的就应该公开。但是我国的现状是,国务院的条例约束不了司法机关,更约束不了党务部门。要约束行政部门、司法机关和党务部门一并公开预算,只有《宪法》和法律才能确定”。

虽然十八届三中全会明确提出,要建立全面规范、透明的预算制度。但在法律缺位的情况下,用行政法规对预算公开进行规定,既不符合财税方面的相关法律,也不符合《宪法》,更不符合国际上的一些惯例。

政府自己用行政法规管理预算,其实就是剥夺了人大对财政事项的发言权。政府部门,确切地说财政部门既是财政信息的垄断者,又是财政信息的最大责任人。在这种架构下,对破坏财政制度的责任人进行追责,难度可想而知。

尤其是在中国目前这种大政府的治理背景下,各部委权力犬牙交错。单凭行政法规很难对预算进行完善的监督。对于各个部门保密层级不同的预算,只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,配合舆论和社会监督,才能主导预算信息公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

朱大旗认为,未来在做到这些之后,政府还应根据预决算内容上缴相应收支的完整依据和收据,在立法机构和独立的审计机构的参与和控制下,推动更高层次的预算公开。

人大的角色

中国《宪法》第62条明确规定:全国人民代表大会行使“审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”的职权。预算审查和监督制度是人大制度重要的组成部分。

为何预算审查的任务要由人大来完成,北京大学法学院教授王磊给出了自己的看法:“预算的本质就是法律,只不过是有效期为一年的法律,所以必须由人大来监督,并且像制定法律一样公开”。

在审查和批准的流程上,王磊也将预算和法律进行了比较。“理想状况下,预算应该由国务院提前一个月交由全国人大的专门委员会进行审查,再由全国人大在会期内进行表决。这个过程不仅要公开,代表们还要参与其中,对预算案提出修改的意见。”

王磊进一步表示,“预算案通过之后,就有了法律效力,其执行过程中人大还要持续监督钱到底去哪儿了。预算公开说到底,就是要起到这个作用”。

中央民族大学法学院教授熊文钊认为,财政预算的权力归人大,是宪政的基础,也是人民当家作主、党领导和依法治国的重要体现。“人大要是做不到税收法定和预算审查,那就等于人民没有‘钱袋子’。没有‘钱袋子’,怎么能当家作主呢?”

除了逐步做实《宪法》赋予的人大对政府预算的审批权之外,人大还应通过立法对政府预算进行监督。但这条道路依然磕磕绊绊。

1994年,伴随着财税体制改革,《预算法》也于同年出台。作为人大行使预算权的重要依据。《预算法》的修改与完善也关系到了人大是否能够最终做实监督政府预算的权力。

从2004年起,《预算法》的修法就被全国人大提到了议事日程。但直到2011年12月,全国人大常委会才开始对《预算法修正案(草案)》进行了初次的审议。其中1997年形成的修改稿力度最大,但遭到多方反对。在2010年形成的修改稿中,不少学者痛心地看到,对《预算法》地修改很是保守。

在2012年的草案二审中,确定了“需要增加预算总支出的”预算须报请人大批准。但这仅意味着人大批准的预算只在收支总额上有意义。这不仅让政府有了“拆东墙补西墙”式的挪用不同支出类别的空间,也让人大代表难以对政府预算案的具体款项进行质疑和修改。

公开何以成为可能

“虽然预算仅仅是一个表格和数字,但是其背后代表着权利和义务。预算是现代国家财政体系的核心,搞好预算公开,就是要对政府的财政行为进行民主化和法制化的监督。国家最佳的理财方式,就是看好、看紧政府的‘钱袋子’。国家财政既关系到横向维度的立法机关和行政机关的关系,又关系到纵向维度的中央和地方之间的关系。既关系到宏观维度的国家治理的长治久安,也涉及到微观程度的百姓的生活


八宝山街道办事处2014年预算情况说明称,该单位共有97人在职,工资福利支出为2078.2万元。经测算,人均工资福利支出达到了21.42万元。这是北京区县级政府首次公开人均工资福利情况。



八宝山街道所在的石景山区政府回应称,2078万元的工资福利支出中,不仅包括了97名在编人员,还包括了216名社工和协管员的工资福利。2014年该单位的人均工资福利实际应为6.64万元。



有学者认为,造成“误读”的原因和责任,是预算报告编制本身没有做到全面规范。在部门预算公开的过程中,对于政府聘用的所有人员数量和涉及的工资福利数额,都应如实公布。


。”

谈到预算公开的意义,北京大学财经法研究中心主任刘剑文滔滔不绝地讲道。

但考虑预算公开的实现路径时,刘剑文还是充分考虑到了现实的困难。

刘剑文认为,目前中国改革面临着三大阻力:利益集团、制度惯性和旧思维,预算改革同样面临这三大阻力。“预算公开是国家治理中各种关系的调和,是改革切入的突破口。通过预算公开可以理顺立法和行政的关系,让人大对行政有制衡”。

此外,刘剑文还认为,预算公开还能够解决中央和地方的关系,“每年四万多亿的财政转移支付,连制度都没有,财政部说了算。通过预算公开,就能知道资金分配是不是合理,也能解决‘跑部钱进’的问题。”

而在回答本刊记者关于如何落实预算公开的路径时,刘剑文答道,还是要靠顶层设计。

目前,大陆各地不少省市都有人大预算监督的创举,财政部也都要求各级财政部门未来加强预算绩效管理制度建设,要求各级政府加强与全国人大预算工作委员会的沟通。但刘剑文认为,要将预算公开真正推向实处,还是得中央提出明确的做法。

“中央现在在制度上打击腐败,就是从财政制度开始的,因为财政制度成本最小,效果最明显,社会认同度最大。以前我国腐败频发,和财政制度不完善有很大的关系”,刘剑文表示,“现在有人主张官员财产公示,我们觉得这样会遇到很大的困难,从策略上讲,预算公开可以在官员财产公示之前进行,这样相对冲突和阻力都较小,可行性更高,遏制腐败也更容易。”

除此之外,相关的法律配套建设也在进行。今年年内,《预算法修改(草案)》要进行三审。虽然并不意味着新的《预算法》今年年内就会通过,但至少能够看出中央治国观念的变化——《预算法》不再是政府管理经济的工具,而是用来对政府进行监督的法律。

现行《预算法》中,对公职人员违反法律时的惩戒、追责方面的规定缺乏操作性,即便违法现象发生,也很难对当事人进行追责。对此,刘剑文在《预算法》修法时就曾建议,要建立针对预算违法现象的追责力度,并且增加相关经济赔偿、政治责任和刑事责任的问责力度。

目前,大陆《公务员法》中已经规定了引咎辞职或者责令辞职的制度,新《预算法》中是否有《公务员法》中同样的规定,也值得关注。

此外,刘剑文还认为,推动预算公开和培养社会力量息息相关。“推动公众参与,培养社会组织的健康发展,对预算知识的普及还有相当多的工作要做。至少,在推动预算公开的过程中,要有预算知识的读本出版,要让更多的人能够看得懂政府的预算报告。”

本文刊载于《凤凰周刊》

作者:马军


通过对地方政府预算的监督,公众不仅得知了基层公务人员的收入状况,还能了解当地的人事编制情况,是一条公众对政府监督的重要途径。



但中央层级的预算情况远不如地方政府公开透明。刚刚结束的全国人大会议中,人大代表对预算案的审查仍然处在“走过场”的阶段,《宪法》赋予人大审查政府预算的权利迟迟未能做实。



对此,学界再次对预算公开的相关制度建设提出呼唤,希望通过预算公开,落实全国人大对政府预算的监督权。


。”

谈到预算公开的意义,北京大学财经法研究中心主任刘剑文滔滔不绝地讲道。

但考虑预算公开的实现路径时,刘剑文还是充分考虑到了现实的困难。

刘剑文认为,目前中国改革面临着三大阻力:利益集团、制度惯性和旧思维,预算改革同样面临这三大阻力。“预算公开是国家治理中各种关系的调和,是改革切入的突破口。通过预算公开可以理顺立法和行政的关系,让人大对行政有制衡”。

此外,刘剑文还认为,预算公开还能够解决中央和地方的关系,“每年四万多亿的财政转移支付,连制度都没有,财政部说了算。通过预算公开,就能知道资金分配是不是合理,也能解决‘跑部钱进’的问题。”

而在回答本刊记者关于如何落实预算公开的路径时,刘剑文答道,还是要靠顶层设计。

目前,大陆各地不少省市都有人大预算监督的创举,财政部也都要求各级财政部门未来加强预算绩效管理制度建设,要求各级政府加强与全国人大预算工作委员会的沟通。但刘剑文认为,要将预算公开真正推向实处,还是得中央提出明确的做法。

“中央现在在制度上打击腐败,就是从财政制度开始的,因为财政制度成本最小,效果最明显,社会认同度最大。以前我国腐败频发,和财政制度不完善有很大的关系”,刘剑文表示,“现在有人主张官员财产公示,我们觉得这样会遇到很大的困难,从策略上讲,预算公开可以在官员财产公示之前进行,这样相对冲突和阻力都较小,可行性更高,遏制腐败也更容易。”

除此之外,相关的法律配套建设也在进行。今年年内,《预算法修改(草案)》要进行三审。虽然并不意味着新的《预算法》今年年内就会通过,但至少能够看出中央治国观念的变化——《预算法》不再是政府管理经济的工具,而是用来对政府进行监督的法律。

现行《预算法》中,对公职人员违反法律时的惩戒、追责方面的规定缺乏操作性,即便违法现象发生,也很难对当事人进行追责。对此,刘剑文在《预算法》修法时就曾建议,要建立针对预算违法现象的追责力度,并且增加相关经济赔偿、政治责任和刑事责任的问责力度。

目前,大陆《公务员法》中已经规定了引咎辞职或者责令辞职的制度,新《预算法》中是否有《公务员法》中同样的规定,也值得关注。

此外,刘剑文还认为,推动预算公开和培养社会力量息息相关。“推动公众参与,培养社会组织的健康发展,对预算知识的普及还有相当多的工作要做。至少,在推动预算公开的过程中,要有预算知识的读本出版,要让更多的人能够看得懂政府的预算报告。”

本文刊载于《凤凰周刊》

作者:马军


何为预算公开



目前,大陆中央层级的预算分四个部分:公共财政预算、政府基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算。预算案则包括三本:收入分类科目、支出功能分类科目、支出经济分类科目。也就是说,中国政府有三本账:收入有一本,支出有两本。




图:2014年2月10日,四川省华蓥市,九届人大四次会议上,人大代表在阅读各预算单位2014年预算草案。

导读:只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,并配合舆论和社会监督,才能主导预算公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

全国两会后,财政部发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》,要求扩大地方部门预决算公开范围,除涉密部门外,地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。

随后,各地方政府纷纷晒起了2014年预算账本。其中,北京八宝山街道办事处等部门的账本引起了社会广泛关注。

八宝山街道办事处2014年预算情况说明称,该单位共有97人在职,工资福利支出为2078.2万元。经测算,人均工资福利支出达到了21.42万元。这是北京区县级政府首次公开人均工资福利情况。

八宝山街道所在的石景山区政府回应称,2078万元的工资福利支出中,不仅包括了97名在编人员,还包括了216名社工和协管员的工资福利。2014年该单位的人均工资福利实际应为6.64万元。

有学者认为,造成“误读”的原因和责任,是预算报告编制本身没有做到全面规范。在部门预算公开的过程中,对于政府聘用的所有人员数量和涉及的工资福利数额,都应如实公布。

通过对地方政府预算的监督,公众不仅得知了基层公务人员的收入状况,还能了解当地的人事编制情况,是一条公众对政府监督的重要途径。

但中央层级的预算情况远不如地方政府公开透明。刚刚结束的全国人大会议中,人大代表对预算案的审查仍然处在“走过场”的阶段,《宪法》赋予人大审查政府预算的权利迟迟未能做实。

对此,学界再次对预算公开的相关制度建设提出呼唤,希望通过预算公开,落实全国人大对政府预算的监督权。

何为预算公开

目前,大陆中央层级的预算分四个部分:公共财政预算、政府基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算。预算案则包括三本:收入分类科目、支出功能分类科目、支出经济分类科目。也就是说,中国政府有三本账:收入有一本,支出有两本。

在这三本账里,每本账的财政支出预算科目由粗到细,分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。其中,收入的账本分6类、54款、345项、总共有500个目。而第二本账只有类、款、项,分别是25类、203款和1113项,并没有细化到目。第三本账只细化到12类和107款,“项”和“目”全都没有。

可见,从第一本账到第三本账,编制的越来越粗。越粗的账本就越看不出钱去了哪里,人大和媒体监督起来就越难。

相比中央政府预算的“粗枝大叶”,全国各地方政府的预算编制已经有了长足的进步,如:北京市卫生局的预算中,已把项目细致到“全市家庭灭蟑的专项预算”这样的条目。2014年,北京市花在家庭统一灭蟑项目的预算将高达3310万元。

相比于地方预算的“事无巨细”,全国人大对中央预算的审查权限还停留在走过场的阶段。为了落实人大对政府预算的监督权,学界提出了以“预算公开”为抓手的路径探索。

两会期间,在北京大学举办的推动预算公开财税法论坛上,中国人民大学法学院教授朱大旗介绍:“所谓预算公开,就是指政府要在预算的依据、内容、执行、调整和决算的五个流程全部以相应的形式向社会公开”。

而这也是学界和一些人大代表所追求的我国预算公开的“最高形式”。然而与“冷清的审议”和“走过场式的表决”的现状相比,显然离预想中的预算公开,还差的很远。

朱大旗说:“预算不仅仅是一个静态的文件或者报告,实际上应该是一个动态的过程。预算从编制到执行再到决算的过程都应该全部公开,人大代表对预算的审议应该是开放的。”

实际上,大多国家在议会辩论预算案时,都对公众开放。当然,对于涉及机密预算的开放程度,不同国家根据国情有着不同的做法,但整体而言,政府预算从编制到决算的整个流程并不对公众隐瞒。

“政府预算公开的依据非常简单”,朱大旗表示,“政府本身不产生钱,钱是人民让渡出来的。这个钱怎么花,花的效果是不是最大化,老百姓是有权过问的。所以预算向老百姓和老百姓的代表,也就是人大代表公开,是非常合乎逻辑的事情”。

但就是这么合乎逻辑的事情,在中国30多年的改革中,制度建设却始终没有跟上。

在计划经济时代,市场经济的缺乏和政府权力的过于庞大,使得人大对预算的审查仅仅停留在程序审议的阶段。1994年财税体制改革后,《预算法》也没有将人大对政府的制衡,作出详细规定。人


在这三本账里,每本账的财政支出预算科目由粗到细,分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。其中,收入的账本分6类、54款、345项、总共有500个目。而第二本账只有类、款、项,分别是25类、203款和1113项,并没有细化到目。第三本账只细化到12类和107款,“项”和“目”全都没有。



可见,从第一本账到第三本账,编制的越来越粗。越粗的账本就越看不出钱去了哪里,人大和媒体监督起来就越难。



相比中央政府预算的“粗枝大叶”,全国各地方政府的预算编制已经有了长足的进步,如:北京市卫生局的预算中,已把项目细致到“全市家庭灭蟑的专项预算”这样的条目。2014年,北京市花在家庭统一灭蟑项目的预算将高达3310万元。



相比于地方预算的“事无巨细”,全国人大对中央预算的审查权限还停留在走过场的阶段。为了落实人大对政府预算的监督权,学界提出了以“预算公开”为抓手的路径探索。



两会期间,在北京大学举办的推动预算公开财税法论坛上,中国人民大学法学院教授朱大旗介绍:“所谓预算公开,就是指政府要在预算的依据、内容、执行、调整和决算的五个流程全部以相应的形式向社会公开”。



而这也是学界和一些人大代表所追求的我国预算公开的“最高形式”。然而与“冷清的审议”和“走过场式的表决”的现状相比,显然离预想中的预算公开,还差的很远。



朱大旗说:“预算不仅仅是一个静态的文件或者报告,实际上应该是一个动态的过程。预算从编制到执行再到决算的过程都应该全部公开,人大代表对预算的审议应该是开放的。”



实际上,大多国家在议会辩论预算案时,都对公众开放。当然,对于涉及机密预算的开放程度,不同国家根据国情有着不同的做法,但整体而言,政府预算从编制到决算的整个流程并不对公众隐瞒。



“政府预算公开的依据非常简单”,朱大旗表示,“政府本身不产生钱,钱是人民让渡出来的。这个钱怎么花,花的效果是不是最大化,老百姓是有权过问的。所以预算向老百姓和老百姓的代表,也就是人大代表公开,是非常合乎逻辑的事情”。



但就是这么合乎逻辑的事情,在中国30多年的改革中,制度建设却始终没有跟上。



在计划经济时代,市场经济的缺乏和政府权力的过于庞大,使得人大对预算的审查仅仅停留在程序审议的阶段。1994年财税体制改革后,《预算法》也没有将人大对政府的制衡,作出详细规定。人大很难对政府预算依法进行有效的审议和监督。



这种状况一直持续到现在。时至今日,推动预算公开也并非易事。新的《预算法》出台之前,大陆对政府预算行为的主导权依然握在行政机构手中。



最近几年,社会公众颇为瞩目的中央机关公布“三公”经费的举动,还是在国务院的要求下进行的。最近财政部《关于深入推动地方预决算公开工作的通知》中关于“地方所有使用财政拨款部门均应公开预决算”也是由财政部进行主导的,并非法律的规定。



“通过行政法规对政府预算进行规范,公布出来的信息极其有限,也很难让民众获得全貌”,朱大旗认为,“理论上讲,只要是国家机关就是使用国家财政的,使用国家财政的就应该公开。但是我国的现状是,国务院的条例约束不了司法机关,更约束不了党务部门。要约束行政部门、司法机关和党务部门一并公开预算,只有《宪法》和法律才能确定”。



虽然十八届三中全会明确提出,要建立全面规范、透明的预算制度。但在法律缺位的情况下,用行政法规对预算公开进行规定,既不符合财税方面的相关法律,也不符合《宪法》,更不符合国际上的一些惯例。



政府自己用行政法规管理预算,其实就是剥夺了人大对财政事项的发言权。政府部门,确切地说财政部门既是财政信息的垄断者,又是财政信息的最大责任人。在这种架构下,对破坏财政制度的责任人进行追责,难度可想而知。



尤其是在中国目前这种大政府的治理背景下,各部委权力犬牙交错。单凭行政法规很难对预算进行完善的监督。对于各个部门保密层级不同的预算,只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,配合舆论和社会监督,才能主导预算信息公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。


大很难对政府预算依法进行有效的审议和监督。

这种状况一直持续到现在。时至今日,推动预算公开也并非易事。新的《预算法》出台之前,大陆对政府预算行为的主导权依然握在行政机构手中。

最近几年,社会公众颇为瞩目的中央机关公布“三公”经费的举动,还是在国务院的要求下进行的。最近财政部《关于深入推动地方预决算公开工作的通知》中关于“地方所有使用财政拨款部门均应公开预决算”也是由财政部进行主导的,并非法律的规定。

“通过行政法规对政府预算进行规范,公布出来的信息极其有限,也很难让民众获得全貌”,朱大旗认为,“理论上讲,只要是国家机关就是使用国家财政的,使用国家财政的就应该公开。但是我国的现状是,国务院的条例约束不了司法机关,更约束不了党务部门。要约束行政部门、司法机关和党务部门一并公开预算,只有《宪法》和法律才能确定”。

虽然十八届三中全会明确提出,要建立全面规范、透明的预算制度。但在法律缺位的情况下,用行政法规对预算公开进行规定,既不符合财税方面的相关法律,也不符合《宪法》,更不符合国际上的一些惯例。

政府自己用行政法规管理预算,其实就是剥夺了人大对财政事项的发言权。政府部门,确切地说财政部门既是财政信息的垄断者,又是财政信息的最大责任人。在这种架构下,对破坏财政制度的责任人进行追责,难度可想而知。

尤其是在中国目前这种大政府的治理背景下,各部委权力犬牙交错。单凭行政法规很难对预算进行完善的监督。对于各个部门保密层级不同的预算,只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,配合舆论和社会监督,才能主导预算信息公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

朱大旗认为,未来在做到这些之后,政府还应根据预决算内容上缴相应收支的完整依据和收据,在立法机构和独立的审计机构的参与和控制下,推动更高层次的预算公开。

人大的角色

中国《宪法》第62条明确规定:全国人民代表大会行使“审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”的职权。预算审查和监督制度是人大制度重要的组成部分。

为何预算审查的任务要由人大来完成,北京大学法学院教授王磊给出了自己的看法:“预算的本质就是法律,只不过是有效期为一年的法律,所以必须由人大来监督,并且像制定法律一样公开”。

在审查和批准的流程上,王磊也将预算和法律进行了比较。“理想状况下,预算应该由国务院提前一个月交由全国人大的专门委员会进行审查,再由全国人大在会期内进行表决。这个过程不仅要公开,代表们还要参与其中,对预算案提出修改的意见。”

王磊进一步表示,“预算案通过之后,就有了法律效力,其执行过程中人大还要持续监督钱到底去哪儿了。预算公开说到底,就是要起到这个作用”。

中央民族大学法学院教授熊文钊认为,财政预算的权力归人大,是宪政的基础,也是人民当家作主、党领导和依法治国的重要体现。“人大要是做不到税收法定和预算审查,那就等于人民没有‘钱袋子’。没有‘钱袋子’,怎么能当家作主呢?”

除了逐步做实《宪法》赋予的人大对政府预算的审批权之外,人大还应通过立法对政府预算进行监督。但这条道路依然磕磕绊绊。

1994年,伴随着财税体制改革,《预算法》也于同年出台。作为人大行使预算权的重要依据。《预算法》的修改与完善也关系到了人大是否能够最终做实监督政府预算的权力。

从2004年起,《预算法》的修法就被全国人大提到了议事日程。但直到2011年12月,全国人大常委会才开始对《预算法修正案(草案)》进行了初次的审议。其中1997年形成的修改稿力度最大,但遭到多方反对。在2010年形成的修改稿中,不少学者痛心地看到,对《预算法》地修改很是保守。

在2012年的草案二审中,确定了“需要增加预算总支出的”预算须报请人大批准。但这仅意味着人大批准的预算只在收支总额上有意义。这不仅让政府有了“拆东墙补西墙”式的挪用不同支出类别的空间,也让人大代表难以对政府预算案的具体款项进行质疑和修改。

公开何以成为可能

“虽然预算仅仅是一个表格和数字,但是其背后代表着权利和义务。预算是现代国家财政体系的核心,搞好预算公开,就是要对政府的财政行为进行民主化和法制化的监督。国家最佳的理财方式,就是看好、看紧政府的‘钱袋子’。国家财政既关系到横向维度的立法机关和行政机关的关系,又关系到纵向维度的中央和地方之间的关系。既关系到宏观维度的国家治理的长治久安,也涉及到微观程度的百姓的生活


朱大旗认为,未来在做到这些之后,政府还应根据预决算内容上缴相应收支的完整依据和收据,在立法机构和独立的审计机构的参与和控制下,推动更高层次的预算公开。



大很难对政府预算依法进行有效的审议和监督。

这种状况一直持续到现在。时至今日,推动预算公开也并非易事。新的《预算法》出台之前,大陆对政府预算行为的主导权依然握在行政机构手中。

最近几年,社会公众颇为瞩目的中央机关公布“三公”经费的举动,还是在国务院的要求下进行的。最近财政部《关于深入推动地方预决算公开工作的通知》中关于“地方所有使用财政拨款部门均应公开预决算”也是由财政部进行主导的,并非法律的规定。

“通过行政法规对政府预算进行规范,公布出来的信息极其有限,也很难让民众获得全貌”,朱大旗认为,“理论上讲,只要是国家机关就是使用国家财政的,使用国家财政的就应该公开。但是我国的现状是,国务院的条例约束不了司法机关,更约束不了党务部门。要约束行政部门、司法机关和党务部门一并公开预算,只有《宪法》和法律才能确定”。

虽然十八届三中全会明确提出,要建立全面规范、透明的预算制度。但在法律缺位的情况下,用行政法规对预算公开进行规定,既不符合财税方面的相关法律,也不符合《宪法》,更不符合国际上的一些惯例。

政府自己用行政法规管理预算,其实就是剥夺了人大对财政事项的发言权。政府部门,确切地说财政部门既是财政信息的垄断者,又是财政信息的最大责任人。在这种架构下,对破坏财政制度的责任人进行追责,难度可想而知。

尤其是在中国目前这种大政府的治理背景下,各部委权力犬牙交错。单凭行政法规很难对预算进行完善的监督。对于各个部门保密层级不同的预算,只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,配合舆论和社会监督,才能主导预算信息公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

朱大旗认为,未来在做到这些之后,政府还应根据预决算内容上缴相应收支的完整依据和收据,在立法机构和独立的审计机构的参与和控制下,推动更高层次的预算公开。

人大的角色

中国《宪法》第62条明确规定:全国人民代表大会行使“审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”的职权。预算审查和监督制度是人大制度重要的组成部分。

为何预算审查的任务要由人大来完成,北京大学法学院教授王磊给出了自己的看法:“预算的本质就是法律,只不过是有效期为一年的法律,所以必须由人大来监督,并且像制定法律一样公开”。

在审查和批准的流程上,王磊也将预算和法律进行了比较。“理想状况下,预算应该由国务院提前一个月交由全国人大的专门委员会进行审查,再由全国人大在会期内进行表决。这个过程不仅要公开,代表们还要参与其中,对预算案提出修改的意见。”

王磊进一步表示,“预算案通过之后,就有了法律效力,其执行过程中人大还要持续监督钱到底去哪儿了。预算公开说到底,就是要起到这个作用”。

中央民族大学法学院教授熊文钊认为,财政预算的权力归人大,是宪政的基础,也是人民当家作主、党领导和依法治国的重要体现。“人大要是做不到税收法定和预算审查,那就等于人民没有‘钱袋子’。没有‘钱袋子’,怎么能当家作主呢?”

除了逐步做实《宪法》赋予的人大对政府预算的审批权之外,人大还应通过立法对政府预算进行监督。但这条道路依然磕磕绊绊。

1994年,伴随着财税体制改革,《预算法》也于同年出台。作为人大行使预算权的重要依据。《预算法》的修改与完善也关系到了人大是否能够最终做实监督政府预算的权力。

从2004年起,《预算法》的修法就被全国人大提到了议事日程。但直到2011年12月,全国人大常委会才开始对《预算法修正案(草案)》进行了初次的审议。其中1997年形成的修改稿力度最大,但遭到多方反对。在2010年形成的修改稿中,不少学者痛心地看到,对《预算法》地修改很是保守。

在2012年的草案二审中,确定了“需要增加预算总支出的”预算须报请人大批准。但这仅意味着人大批准的预算只在收支总额上有意义。这不仅让政府有了“拆东墙补西墙”式的挪用不同支出类别的空间,也让人大代表难以对政府预算案的具体款项进行质疑和修改。

公开何以成为可能

“虽然预算仅仅是一个表格和数字,但是其背后代表着权利和义务。预算是现代国家财政体系的核心,搞好预算公开,就是要对政府的财政行为进行民主化和法制化的监督。国家最佳的理财方式,就是看好、看紧政府的‘钱袋子’。国家财政既关系到横向维度的立法机关和行政机关的关系,又关系到纵向维度的中央和地方之间的关系。既关系到宏观维度的国家治理的长治久安,也涉及到微观程度的百姓的生活
人大的角色



中国《宪法》第62条明确规定:全国人民代表大会行使“审查和批准国家预算和预算执行情况的报告”的职权。预算审查和监督制度是人大制度重要的组成部分。



为何预算审查的任务要由人大来完成,北京大学法学院教授王磊给出了自己的看法:“预算的本质就是法律,只不过是有效期为一年的法律,所以必须由人大来监督,并且像制定法律一样公开”。


。”

谈到预算公开的意义,北京大学财经法研究中心主任刘剑文滔滔不绝地讲道。

但考虑预算公开的实现路径时,刘剑文还是充分考虑到了现实的困难。

刘剑文认为,目前中国改革面临着三大阻力:利益集团、制度惯性和旧思维,预算改革同样面临这三大阻力。“预算公开是国家治理中各种关系的调和,是改革切入的突破口。通过预算公开可以理顺立法和行政的关系,让人大对行政有制衡”。

此外,刘剑文还认为,预算公开还能够解决中央和地方的关系,“每年四万多亿的财政转移支付,连制度都没有,财政部说了算。通过预算公开,就能知道资金分配是不是合理,也能解决‘跑部钱进’的问题。”

而在回答本刊记者关于如何落实预算公开的路径时,刘剑文答道,还是要靠顶层设计。

目前,大陆各地不少省市都有人大预算监督的创举,财政部也都要求各级财政部门未来加强预算绩效管理制度建设,要求各级政府加强与全国人大预算工作委员会的沟通。但刘剑文认为,要将预算公开真正推向实处,还是得中央提出明确的做法。

“中央现在在制度上打击腐败,就是从财政制度开始的,因为财政制度成本最小,效果最明显,社会认同度最大。以前我国腐败频发,和财政制度不完善有很大的关系”,刘剑文表示,“现在有人主张官员财产公示,我们觉得这样会遇到很大的困难,从策略上讲,预算公开可以在官员财产公示之前进行,这样相对冲突和阻力都较小,可行性更高,遏制腐败也更容易。”

除此之外,相关的法律配套建设也在进行。今年年内,《预算法修改(草案)》要进行三审。虽然并不意味着新的《预算法》今年年内就会通过,但至少能够看出中央治国观念的变化——《预算法》不再是政府管理经济的工具,而是用来对政府进行监督的法律。

现行《预算法》中,对公职人员违反法律时的惩戒、追责方面的规定缺乏操作性,即便违法现象发生,也很难对当事人进行追责。对此,刘剑文在《预算法》修法时就曾建议,要建立针对预算违法现象的追责力度,并且增加相关经济赔偿、政治责任和刑事责任的问责力度。

目前,大陆《公务员法》中已经规定了引咎辞职或者责令辞职的制度,新《预算法》中是否有《公务员法》中同样的规定,也值得关注。

此外,刘剑文还认为,推动预算公开和培养社会力量息息相关。“推动公众参与,培养社会组织的健康发展,对预算知识的普及还有相当多的工作要做。至少,在推动预算公开的过程中,要有预算知识的读本出版,要让更多的人能够看得懂政府的预算报告。”

本文刊载于《凤凰周刊》

作者:马军


在审查和批准的流程上,王磊也将预算和法律进行了比较。“理想状况下,预算应该由国务院提前一个月交由全国人大的专门委员会进行审查,再由全国人大在会期内进行表决。这个过程不仅要公开,代表们还要参与其中,对预算案提出修改的意见。”



王磊进一步表示,“预算案通过之后,就有了法律效力,其执行过程中人大还要持续监督钱到底去哪儿了。预算公开说到底,就是要起到这个作用”。



中央民族大学法学院教授熊文钊认为,财政预算的权力归人大,是宪政的基础,也是人民当家作主、党领导和依法治国的重要体现。“人大要是做不到税收法定和预算审查,那就等于人民没有‘钱袋子’。没有‘钱袋子’,怎么能当家作主呢?”




图:2014年2月10日,四川省华蓥市,九届人大四次会议上,人大代表在阅读各预算单位2014年预算草案。

导读:只有全国人大通过立法的方式,对预算进行“内容、主体和例外”的规定,并配合舆论和社会监督,才能主导预算公开的具体进程,保障人民对预算的知情权。

全国两会后,财政部发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》,要求扩大地方部门预决算公开范围,除涉密部门外,地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。

随后,各地方政府纷纷晒起了2014年预算账本。其中,北京八宝山街道办事处等部门的账本引起了社会广泛关注。

八宝山街道办事处2014年预算情况说明称,该单位共有97人在职,工资福利支出为2078.2万元。经测算,人均工资福利支出达到了21.42万元。这是北京区县级政府首次公开人均工资福利情况。

八宝山街道所在的石景山区政府回应称,2078万元的工资福利支出中,不仅包括了97名在编人员,还包括了216名社工和协管员的工资福利。2014年该单位的人均工资福利实际应为6.64万元。

有学者认为,造成“误读”的原因和责任,是预算报告编制本身没有做到全面规范。在部门预算公开的过程中,对于政府聘用的所有人员数量和涉及的工资福利数额,都应如实公布。

通过对地方政府预算的监督,公众不仅得知了基层公务人员的收入状况,还能了解当地的人事编制情况,是一条公众对政府监督的重要途径。

但中央层级的预算情况远不如地方政府公开透明。刚刚结束的全国人大会议中,人大代表对预算案的审查仍然处在“走过场”的阶段,《宪法》赋予人大审查政府预算的权利迟迟未能做实。

对此,学界再次对预算公开的相关制度建设提出呼唤,希望通过预算公开,落实全国人大对政府预算的监督权。

何为预算公开

目前,大陆中央层级的预算分四个部分:公共财政预算、政府基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算。预算案则包括三本:收入分类科目、支出功能分类科目、支出经济分类科目。也就是说,中国政府有三本账:收入有一本,支出有两本。

在这三本账里,每本账的财政支出预算科目由粗到细,分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。其中,收入的账本分6类、54款、345项、总共有500个目。而第二本账只有类、款、项,分别是25类、203款和1113项,并没有细化到目。第三本账只细化到12类和107款,“项”和“目”全都没有。

可见,从第一本账到第三本账,编制的越来越粗。越粗的账本就越看不出钱去了哪里,人大和媒体监督起来就越难。

相比中央政府预算的“粗枝大叶”,全国各地方政府的预算编制已经有了长足的进步,如:北京市卫生局的预算中,已把项目细致到“全市家庭灭蟑的专项预算”这样的条目。2014年,北京市花在家庭统一灭蟑项目的预算将高达3310万元。

相比于地方预算的“事无巨细”,全国人大对中央预算的审查权限还停留在走过场的阶段。为了落实人大对政府预算的监督权,学界提出了以“预算公开”为抓手的路径探索。

两会期间,在北京大学举办的推动预算公开财税法论坛上,中国人民大学法学院教授朱大旗介绍:“所谓预算公开,就是指政府要在预算的依据、内容、执行、调整和决算的五个流程全部以相应的形式向社会公开”。

而这也是学界和一些人大代表所追求的我国预算公开的“最高形式”。然而与“冷清的审议”和“走过场式的表决”的现状相比,显然离预想中的预算公开,还差的很远。

朱大旗说:“预算不仅仅是一个静态的文件或者报告,实际上应该是一个动态的过程。预算从编制到执行再到决算的过程都应该全部公开,人大代表对预算的审议应该是开放的。”

实际上,大多国家在议会辩论预算案时,都对公众开放。当然,对于涉及机密预算的开放程度,不同国家根据国情有着不同的做法,但整体而言,政府预算从编制到决算的整个流程并不对公众隐瞒。

“政府预算公开的依据非常简单”,朱大旗表示,“政府本身不产生钱,钱是人民让渡出来的。这个钱怎么花,花的效果是不是最大化,老百姓是有权过问的。所以预算向老百姓和老百姓的代表,也就是人大代表公开,是非常合乎逻辑的事情”。

但就是这么合乎逻辑的事情,在中国30多年的改革中,制度建设却始终没有跟上。

在计划经济时代,市场经济的缺乏和政府权力的过于庞大,使得人大对预算的审查仅仅停留在程序审议的阶段。1994年财税体制改革后,《预算法》也没有将人大对政府的制衡,作出详细规定。人


除了逐步做实《宪法》赋予的人大对政府预算的审批权之外,人大还应通过立法对政府预算进行监督。但这条道路依然磕磕绊绊。



1994年,伴随着财税体制改革,《预算法》也于同年出台。作为人大行使预算权的重要依据。《预算法》的修改与完善也关系到了人大是否能够最终做实监督政府预算的权力。



从2004年起,《预算法》的修法就被全国人大提到了议事日程。但直到2011年12月,全国人大常委会才开始对《预算法修正案(草案)》进行了初次的审议。其中1997年形成的修改稿力度最大,但遭到多方反对。在2010年形成的修改稿中,不少学者痛心地看到,对《预算法》地修改很是保守。



在2012年的草案二审中,确定了“需要增加预算总支出的”预算须报请人大批准。但这仅意味着人大批准的预算只在收支总额上有意义。这不仅让政府有了“拆东墙补西墙”式的挪用不同支出类别的空间,也让人大代表难以对政府预算案的具体款项进行质疑和修改。



公开何以成为可能



“虽然预算仅仅是一个表格和数字,但是其背后代表着权利和义务。预算是现代国家财政体系的核心,搞好预算公开,就是要对政府的财政行为进行民主化和法制化的监督。国家最佳的理财方式,就是看好、看紧政府的‘钱袋子’。国家财政既关系到横向维度的立法机关和行政机关的关系,又关系到纵向维度的中央和地方之间的关系。既关系到宏观维度的国家治理的长治久安,也涉及到微观程度的百姓的生活。”



谈到预算公开的意义,北京大学财经法研究中心主任刘剑文滔滔不绝地讲道。



但考虑预算公开的实现路径时,刘剑文还是充分考虑到了现实的困难。



刘剑文认为,目前中国改革面临着三大阻力:利益集团、制度惯性和旧思维,预算改革同样面临这三大阻力。“预算公开是国家治理中各种关系的调和,是改革切入的突破口。通过预算公开可以理顺立法和行政的关系,让人大对行政有制衡”。



此外,刘剑文还认为,预算公开还能够解决中央和地方的关系,“每年四万多亿的财政转移支付,连制度都没有,财政部说了算。通过预算公开,就能知道资金分配是不是合理,也能解决‘跑部钱进’的问题。”



而在回答本刊记者关于如何落实预算公开的路径时,刘剑文答道,还是要靠顶层设计。



目前,大陆各地不少省市都有人大预算监督的创举,财政部也都要求各级财政部门未来加强预算绩效管理制度建设,要求各级政府加强与全国人大预算工作委员会的沟通。但刘剑文认为,要将预算公开真正推向实处,还是得中央提出明确的做法。



“中央现在在制度上打击腐败,就是从财政制度开始的,因为财政制度成本最小,效果最明显,社会认同度最大。以前我国腐败频发,和财政制度不完善有很大的关系”,刘剑文表示,“现在有人主张官员财产公示,我们觉得这样会遇到很大的困难,从策略上讲,预算公开可以在官员财产公示之前进行,这样相对冲突和阻力都较小,可行性更高,遏制腐败也更容易。”



除此之外,相关的法律配套建设也在进行。今年年内,《预算法修改(草案)》要进行三审。虽然并不意味着新的《预算法》今年年内就会通过,但至少能够看出中央治国观念的变化——《预算法》不再是政府管理经济的工具,而是用来对政府进行监督的法律。



现行《预算法》中,对公职人员违反法律时的惩戒、追责方面的规定缺乏操作性,即便违法现象发生,也很难对当事人进行追责。对此,刘剑文在《预算法》修法时就曾建议,要建立针对预算违法现象的追责力度,并且增加相关经济赔偿、政治责任和刑事责任的问责力度。



目前,大陆《公务员法》中已经规定了引咎辞职或者责令辞职的制度,新《预算法》中是否有《公务员法》中同样的规定,也值得关注。


。”

谈到预算公开的意义,北京大学财经法研究中心主任刘剑文滔滔不绝地讲道。

但考虑预算公开的实现路径时,刘剑文还是充分考虑到了现实的困难。

刘剑文认为,目前中国改革面临着三大阻力:利益集团、制度惯性和旧思维,预算改革同样面临这三大阻力。“预算公开是国家治理中各种关系的调和,是改革切入的突破口。通过预算公开可以理顺立法和行政的关系,让人大对行政有制衡”。

此外,刘剑文还认为,预算公开还能够解决中央和地方的关系,“每年四万多亿的财政转移支付,连制度都没有,财政部说了算。通过预算公开,就能知道资金分配是不是合理,也能解决‘跑部钱进’的问题。”

而在回答本刊记者关于如何落实预算公开的路径时,刘剑文答道,还是要靠顶层设计。

目前,大陆各地不少省市都有人大预算监督的创举,财政部也都要求各级财政部门未来加强预算绩效管理制度建设,要求各级政府加强与全国人大预算工作委员会的沟通。但刘剑文认为,要将预算公开真正推向实处,还是得中央提出明确的做法。

“中央现在在制度上打击腐败,就是从财政制度开始的,因为财政制度成本最小,效果最明显,社会认同度最大。以前我国腐败频发,和财政制度不完善有很大的关系”,刘剑文表示,“现在有人主张官员财产公示,我们觉得这样会遇到很大的困难,从策略上讲,预算公开可以在官员财产公示之前进行,这样相对冲突和阻力都较小,可行性更高,遏制腐败也更容易。”

除此之外,相关的法律配套建设也在进行。今年年内,《预算法修改(草案)》要进行三审。虽然并不意味着新的《预算法》今年年内就会通过,但至少能够看出中央治国观念的变化——《预算法》不再是政府管理经济的工具,而是用来对政府进行监督的法律。

现行《预算法》中,对公职人员违反法律时的惩戒、追责方面的规定缺乏操作性,即便违法现象发生,也很难对当事人进行追责。对此,刘剑文在《预算法》修法时就曾建议,要建立针对预算违法现象的追责力度,并且增加相关经济赔偿、政治责任和刑事责任的问责力度。

目前,大陆《公务员法》中已经规定了引咎辞职或者责令辞职的制度,新《预算法》中是否有《公务员法》中同样的规定,也值得关注。

此外,刘剑文还认为,推动预算公开和培养社会力量息息相关。“推动公众参与,培养社会组织的健康发展,对预算知识的普及还有相当多的工作要做。至少,在推动预算公开的过程中,要有预算知识的读本出版,要让更多的人能够看得懂政府的预算报告。”

本文刊载于《凤凰周刊》

作者:马军


此外,刘剑文还认为,推动预算公开和培养社会力量息息相关。“推动公众参与,培养社会组织的健康发展,对预算知识的普及还有相当多的工作要做。至少,在推动预算公开的过程中,要有预算知识的读本出版,要让更多的人能够看得懂政府的预算报告。”



本文刊载于《凤凰周刊》



作者:马军



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