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周其仁:城镇化要汲取国家工业化的教训  

2013-02-17 15:55:47|  分类: 关注社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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发布时间:2013年01月11日 21:29
来源:经济观察报   作者:周其仁

城市化有好多个维度。一个维度是物理外观,就是冒出了更多的城市,涌现了更多地标性的建筑和高楼大厦,也建成了更多的城市基础设施来支撑高密度的经济活动。现在把城市化当作政策目标,很容易让人们想到这个外观。但是,城市化还有一个重要的维度,那就是制度方面的,涉及到行为规则,以及经济和政治权利方面的制度安排。

  从经验上看,城市化无非是人们对城市提供的机会可以做出反应的结果。为什么更多的人口从农村转向城市呢?讲到底,就是因为城市提供更高的收入机会与发展机会。城乡差别,那是客观存在的,关键是让不让人对这个差别做出反应,允许不允许向城市流动、定居。欧洲历史上的城市化,哪里离得开冲破封建笆篱,哪里离得开工作、流动、迁徙、居住的自由?没有对自由的权利保障,人类甚至无从发现,城市居然能成为如此吸引人、积聚人的地方。

  中国自己的经验也证明,制度、权利安排和相关政策,决定着城市化的性质和变化速度。譬如上世纪50年代末吃了大跃进的亏,只好把2000多万城镇人口赶回农村,随后通过户籍、粮食、就业和福利等一系列制度,把城乡之间的门关上了。结果,城镇化不但没有寸进,指数反而下来了。直到改革开放之后,中国的城镇化率才掉头向上,达到去年的51%。不过,这可不是“计划推进”之果,而是经济自由增加的“副产品”。农民可以进城务工经商了,职工可以在不同城市找工作了,企业投资可以择善而从,等等。一样也是增加了普通人对经济机会做反应的空间,城镇化就上来了。

  当然,由于耽误了很长一段时间,外加我们要素全面流动的进展极不平衡,障碍还不少。所以今天中国的城镇化率也就是世界的平均值,仅相当于美国上世纪20年代中的水平,或者日本1955年的水平。从全球趋势看,原来以为城市化率到80%就到顶了,现在看还不尽然,可能还有更高水平的城市化。这样看,从中国现在的50%多一点,走向未来的80%或更高,城镇化在中国方兴未艾。何况我们现在的城镇化,从品质方面衡量,差距更大,所以很容易得出“城镇化是个大机会”这么一个结论。

  要注意的是不要看错了重点。城市化在本质上是自由及其权利保障的函数。正因为自由及其权利保障的发展,才显示积聚效果,才有城市文明,才有城市形态的物理外观。但是对于追赶型的后发国家的城市化而言,很容易倒因为果,把城市化的物理外观当作根本,以为占农地、盖大楼、上项目就是城镇化。至于自由及其权利的发育,反而被放到一边去了。

  我们不妨重温工业化的经验,看看可以得到什么教益。工业化的物理外观,看在后发国家眼里格外耀眼。像近代的老大中国,活活就是被“船坚炮利”打醒的。船坚炮利的背后是什么?就是工业化水平,就是钢铁、机械制造、动力的能力。所以到了国家工业化阶段,就是政府把资源集中起来抓工业化,抓钢铁。毛主席在1958年说,“只要你是共产党员,就应该想多炼钢”。“大跃进”其实就是冲着炼钢去的。出发点没有错吧?但结果事与愿违。问题在哪里呢?炼钢要好多要素的供给。在经济里好好用钢,与更多的因素相连,有无数的比例关系要协调。以行政力量“以钢为纲”,以为抓住了钢,其他自动带上来,其实做不到。用行政命令协调其间无数复杂的比例关系,信息成本太高,微观激励严重不足。大跃进的失败,从根本上就败在这个地方。

  国家工业化后来又搞了多少规划和布局?成功的也有,两弹一星、国防建设是起来了。但整体而言,资源的动员强度很大,利用效率不高。几十年下来,老百姓得到的实惠比较少,国内市场也没有真正起来。计划布局还搞了很多定点工厂,不过看来看去,后来有市场竞争力的不多。以家电为例,海尔、美的都不是当年轻工业部的重点布局。当年国家定点的是万宝,设计规模可覆盖整个华南六省。当时以为有了这个厂,就不需要再重复建别的了。但是,体制、机制的问题没解决,企业家的作用不考虑,布了局,也耗费了多少国家人才的心血,最后站得住脚的不那么多。低压电器也有过国家部署,在遵义、上海、西安布了三大块,最后加在一起,还不如一个温州。这类例证很多,说明不注意适当的制度安排,包括企业体制、市场竞争和人力资本,仅用行政手段追工业化的物理外观,绩效不理想。

  国家工业化后来实际上经历了一个“再工业化”。其中,民营的因素起来了,市场的作用发挥了。原先也没有都白干,无非就是改制、重组,过去的资产和工人可以流动,形成新的工业能力。原来只有国家办工业,后来民间也可以办,私人可以办,更多是股份制公司办,这才有“世界工厂”。

  城镇化比工业化复杂。比较起来,一个工业项目定错了,一个厂子建错了,比起城市布局、投资和建设的出错,太“小巫见大巫”了。要承认,城市出错的迹象,现在已经不少。一个大类别是人口特别愿意去的地方,经济聚得起来的城市,投资不足、设施不足、承载力不足。反过来,有不少地方,路修得宽宽的,楼盖得高高的,新城远远的,就是没人气。这是很严重的两不经济。何以至此?细究下去,还是现有的城镇管理是高度的行政化,从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准,全部靠行政审批。如果拿工业化的经验来参照,现行的城市体制,比过去计划经济时代的工业体制,似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。

  行政主导的城镇化,重城市化的物理外观,轻权利的制度安排。否则,所谓“土地城镇化快于人口城镇化”这种人类城市史上的反常现象,究竟从哪里来的?刚才讲了,80年代中期允许农民进城镇务工经商,开启了新一轮城镇化。问题是农民流动打工的自由,没有发展成更普遍、更配套的权利。几十年过去了,真正落实下来的,主要还是个打工权。其他呢?落户行不行?看病报销行不行?子女上学行不行?都不行。为什么不行?追下去是我们的财税体制,从根本上就以人口不流动为前提的。一个人不是本地居民,本地财政就没有管他的那一套。政府管不了,流动人口只能靠自己管,“市场化”解决。但这个市场化,也只是打工的劳力资产市场化了,人家老家的土地房屋,能不能流转起来,盘盘活帮点小忙?也不行。有新潮三农专家讲了,“给农民(更完整的)财产权利,将损害农民的利益”!“再工业化”有一条经验,就是在国家工业化的进程里,大手增加民办的元素、增加市场的元素。那么,中国城市化进程,是不是也可以考虑增加民办的元素、市场的元素?城市设立为什么非行政审批?为什么不可以依法设立,即满足一组指标就可以依法登记设市?怕党政机构因此膨胀,怕得有道理。但可不可以考虑以非赢利法人的架构来设立城市?没有行政级别,有治理结构,也不是国中之国。现在一些规模不小的小区、开发区、城市综合体,都是民办的,管理得也不差。个中经验,一般化以后也许派得上大用场。

  城市土地非强征到政府手里,再向市场转让,这么一条“土地市场化”的路径,经济收效不小,但引发的矛盾越来越大。这里要增加的民办因素,就是农民集体建设用地经由确权之后,允许合法转让,形成并行的土地市场。要看明白,不准农民分享城市的土地升值,根本做不到。合法门路不开,法外活动一定活跃。现在违法行为法不责众,再不主动顺势改革,拖下去怕很难收场。

  现在对“土地财政”议论不少。新情况是“土地负财政”——政府以征地权负债,给城市留下一堆未来偿付的债务。地方平台的债务引起中央有关部门的重视当然好,但问题是一个城市究竟负了多少债,负的究竟是什么样的债,不但市民不知道,人大也不完全知道。有的地方,还要人大出文件“背书”。中部地区一个中心城市的人大还不错,提出可以背书,不过政府是不是将总债务情况拿到人大来报告一下,并且新增债务究竟怎么用,也要到人大来过一过。虽然间接一点,但也是增加了城市化中的民办因素。

  城市规划的重要性无人可以否认,问题是当下的很多“规划”,几乎成为行政权力的囊中之物。请教过很好的规划专家:城市规划的专业知识究竟有多大的用武之地?答案是:同级和下级都好说服,但级别高的就不行了。这就是说,推行准则恐怕还是规划服从行政级别。在一些地方,级别最高的首长天然就是首席规划师。碰上真有水平的,那个城市还算幸运。倘若赶上一个自认为最有水平的,那真能把城市搞得惨不忍睹。多发挥专家作用和“市民参与”,也是增加城市化的民办因素。

  展望未来十年,我们可以看到中国的城镇化还大有作为。但是,国家工业化的历史经验也教育我们,如何为之,更为关键。在这个过程中,怎样避免重蹈过去重物理外观、轻权利制度安排的覆辙,怎样减弱行政主导城市化的色彩,增加城市化进程中的民办元素和市场元素,是值得继续研究的题目。

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